4. Contexto nacional y regional

4.1. Nacional

En lo que a Promoción de la Salud se refiere, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad⁵⁵ establece en su Artículo 6 que las actuaciones de las Administraciones Públicas Sanitarias “estarán orientadas a la promoción de la salud, a promover el interés individual, familiar y social por la salud, mediante una adecuada educación sanitaria de la población, a garantizar que cuantas actuaciones sanitarias se desarrollen estén dirigidas a la prevención de enfermedades y no sólo a la curación de las mismas, y a garantizar la asistencia sanitaria en todos los casos de pérdidas de la salud”.

Por otra parte, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública⁵⁶ en su Artículo 16 establece que “la promoción de salud incluirá acciones dirigidas a incrementar los conocimientos y capacidades de los individuos, así como a modificar las condiciones sociales, laborales, ambientales y económicas, con el fin de favorecer su impacto positivo en la salud individual y colectiva”.

En cuanto a la participación, la misma Ley General de Salud Pública en su Artículo 5 reconoce como un derecho de la ciudadanía la participación efectiva en las actuaciones en Salud Pública estableciendo las Administraciones públicas competentes los cauces para hacerlo efectivo. La participación ciudadana vuelve a contemplarse en el Artículo 16 de Promoción de la Salud antes mencionado: “las Administraciones públicas competentes promoverán la participación efectiva en las actuaciones de promoción de la salud de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones sociales en que se agrupen o que lo representen”.

En lo que a salud comunitaria se refiere, es imprescindible citar la Alianza en Salud Comunitaria6, impulsada con liderazgo de Asturias a raíz de la Conferencia de Salud Comunitaria de 2011 organizada por semFYC y SESPAS y con participación de la Dirección General de Salud Pública de nuestra Comunidad Autónoma. La Alianza supone un trabajo en red iniciado entre diferentes entidades e instituciones en el año 2012 con el objeto de profundizar y colaborar en el trabajo en salud comunitaria.

Dicha Alianza establece un acuerdo de colaboración formal en el año 2013 con la participación de las siguientes entidades: la Administración del Principado de Asturias a través de la Consejería de Sanidad (Dirección General de Salud Pública), la Universidad de Alicante, la Universitat de Girona, el Instituto Marco Marchioni, la Dirección General de Salud Pública de Aragón, la Agència de Salut Pública de Catalunya, la Escuela Andaluza de Salud Pública, la Agència de Salut Pública de Barcelona, la Federación de Asociaciones de Enfermería Comunitaria y Atención Primaria, la Sociedad Española de Salud Pública y Administración Sanitaria, la Sociedad Española de Medicina de Familia y Comunitaria y el Instituto Vasco de Innovación Sanitaria.

Actualmente mantiene un proceso de trabajo abierto y se irán sumando otras nuevas entidades e instituciones.

En otra línea, diversos municipios asturianos se encuentran en este momento adheridos o bien en proceso de adhesión a la Estrategia de Promoción de la Salud y Prevención en el SNS⁵⁷ elaborada por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad en 2013. Tras su adhesión, la implementación local de la Estrategia supone la puesta en marcha y desarrollo de dos acciones: la constitución de una mesa de coordinación intersectorial de salud y la identificación de recursos del municipio. Así pues, la adhesión a la Estrategia implica la generación en estos municipios de una estructura intersectorial de salud.

4.2. Principado de Asturias

La Ley 1/1992, de 2 de julio, del Servicio de Salud del Principado de Asturias⁵⁸, recoge en el Artículo 3 como Principios informadores la participación y la equidad. “Participación comunitaria en la formulación de la política sanitaria, en el control de la ejecución a los distintos niveles y en el desarrollo de aquellas actividades tendentes a elevar el nivel de salud de la comunidad/ Equidad y superación de las desigualdades territoriales y socio-económicas para la prestación de los servicios sanitarios”.

Dicha Ley regula en el Artículo 24 la composición y funciones de los Consejos de Salud de Área, estructuras de participación comunitaria de las Áreas Sanitarias, así como en su Artículo 28 de los Consejos de Salud de Zona, estructuras de las Zonas Básicas de Salud.

Asimismo, en 2006 fueron publicados los Decretos de regulación de la constitución y funcionamiento de los Consejos de Salud de Zona y Área respectivamente -Decreto 2/2006, de 12 de enero⁵⁹ y Decreto 3/2006, de 12 de enero⁶⁰ –.

En dicho Decreto se indican como funciones de un Consejo de Salud de Zona la de participar en la elaboración del diagnóstico de salud o en la determinación de los problemas prioritarios de salud, las necesidades específicas, la elaboración de las propuestas de mejora y proyectos de actuación o contribuir a acciones de promoción de la salud con enfoque comunitario entre otras.

Por otra parte, dada la heterogeneidad existente dentro del mapa sanitario actual vinculada a las estructuras de participación en los concejos, se debe destacar el Decreto 66/2009, de 14 de julio, por el que se regula la estructura y funcionamiento de las Áreas y Unidades de Gestión Clínica⁶¹ del Servicio de Salud del Principado de Asturias.

En su Artículo 3 se indican sus funciones en el ámbito de la atención comunitaria y Salud Pública, destacando el establecimiento de cauces de participación con asociaciones o movimientos sociales a través tanto del Consejo de Salud de Zona como del Consejo Municipal de Salud “Establecer cauces de participación con las diferentes asociaciones o movimientos sociales del área de influencia, a través del consejo de salud de la zona y del correspondiente consejo municipal de salud. Se establecerán cauces de participación a su vez con los responsables tanto de Salud Pública de cada Gerencia como los de los Programas de Consejería”. Finalmente mencionar la función de “integrar los distintos programas e intervenciones y actuaciones comunitarias de promoción de la salud y prevención priorizados desde la Consejería competente en materia de salud y servicios sanitarios en términos de eficacia, efectividad, eficiencia y seguridad, en la asistencia sanitaria propia de las unidades”.

En 2011 la Escuela Comunitaria de Salud (ESCO), vinculada al proyecto ciudadano “A Pie de Barrio”, elabora el Estudio para la reforma de los Decretos reguladores de los Consejos de Salud del Principado de Asturias⁶². En él se analiza el marco legal de la participación ciudadana, la situación actual y la perspectiva de los Decretos que regulan los Consejos de Salud, las dificultades y debilidades y presenta unas propuestas de contenido y normativas.

4.2.1. Planes y Estrategias de la Dirección General de Salud Pública de Asturias

Desde el año 1991, en el Plan sobre Drogas del Principado de Asturias⁶³, actualmente dependiente de la Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad, se vienen desarrollando acuerdos de colaboración y líneas estratégicas de subvención para la implementación de Planes y/o programas de prevención del consumo de drogas como acciones de intervención a ejecutar por las Entidades Locales. Dichos planteamientos suponen una herramienta ejecutiva de la política socio-sanitaria para dar la importancia que se merece y requiere la participación comunitaria, la coordinación intersectorial, la acción en Promoción de la Salud en todos sus ámbitos (escolar, familiar, laboral…), la formación específica en la temática, etc.

El “Plan de Salud para Asturias 2004 – 2007. La salud como horizonte”⁶⁴ fue elaborado con dos objetivos claros: la equidad, buscando eliminar las diferencias evitables en el estado de salud en grupos de población definidos por género, estrato social, edad o procedencia geográfica, y la participación ciudadana, pasando la comunidad a ser la protagonista. El Plan cuenta con una serie de características: liderazgo, flexibilidad, orientado a resultados y basado en la responsabilidad, basado en la atención primaria orientada a la comunidad y apoyada por un sistema hospitalario flexible y eficaz y finalmente vinculado a las Estrategias de calidad de la Consejería.

En el año 2009 se ponen en marcha en la Dirección General de Salud Pública la Estrategia de Participación Comunitaria en Salud⁶⁵ y el Observatorio de Salud en Asturias^{66, 67} con dos proyectos íntimamente relacionados: la presentación de un informe de salud de benchmarking para los diferentes municipios (informe de rankings municipales) y la creación de una red de actividades comunitarias (Asturias Actúa en Salud).

En el año 2014 en Asturias se publica la Estrategia de Atención a las Personas con Enfermedad Crónica que se imbrica desde una perspectiva amplia de salud con las líneas de acción de la Estrategia de Promoción de la Salud en el documento Personas Sanas, Poblaciones Sanas⁴⁰. Dentro de esta estrategia se recogen diferentes acciones relacionadas con el desarrollo de espacios de participación comunitaria y la dinamización de activos comunitarios.

Algunos de los proyectos a destacar son:

• En la Línea Política 1 de Enfoque Poblacional se enmarca el Proyecto Estratégico 1 de Sistemas de Gobernanza Local en Salud (SGLS) con el objetivo de tratar de facilitar el desarrollo de procesos que mejoren la participación de la ciudadanía en cuestiones relativas a su salud a través de diferentes estructuras y grupos organizados facilitando lugares comunes de encuentro y reflexión entre organizaciones sanitarias, representantes municipales y diferentes agentes comunitarios clave y representantes de la ciudadanía. Durante el primer semestre de 2015 se llevó a cabo el pilotaje del proyecto, consolidándose paulatinamente. El Observatorio de Salud ha continuado con el apoyo a diferentes estructuras intersectoriales de participación en salud a través de diversas acciones de acompañamiento y formaciones puntuales solicitadas que se han traducido en el desarrollo de diversas iniciativas lideradas por los grupos locales para mejorar el bienestar de su comunidad.
• Dentro del Proyecto Estratégico 2 se destaca el Observatorio de Salud en Asturias, como proyecto marco a través del cual se potenció la Red Asturias Actúa en Salud junto a la Federación Asturiana de Concejos a través de su conexión con el programa informático OMI-AP y la mejora de su Aplicación móvil de cara a facilitar la información y el conocimiento acerca de los diferentes activos de salud que operan en los municipios asturianos.
• En la Línea Política 3 de Participación y Autonomía del Paciente se encuentra enmarcado el Proyecto Estratégico 10 de Participación Ciudadana en Salud vinculado a la Estrategia de Promoción de la Salud, así como el Proyecto Estratégico 11 de Escuelas de Pacientes y Pacientes expertos/as vinculado en gran medida al desarrollo de actuaciones en el ámbito municipal.

Además de todo lo enumerado, durante este período, lógicamente se han desarrollado diferentes programas e intervenciones impulsados desde el ámbito local o desde los servicios centrales de la Consejería de Sanidad y otras instituciones.

A modo de conclusión cabe destacar que los espacios de participación a nivel local están regulados por diversa normativa común a todos en su origen, si bien es cierto que su funcionamiento es muy variado.